一、编制背景和依据

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入剖析我区工程EPC总承包项目存在的一些共性问题，以小切口推动大改革，通过标本兼治的有效措施推进制度创新，区住建局从建设标准和功能需求、设计方案审查、概算申报及批复等方面，有针对性地制定管理制度，制定《坪山区政府投资项目建设工程总承包管理办法（试行）》（以下简称《办法》），以推进坪山区总承包项目管理规范化。

　　编制依据：

　　（1）《中华人民共和国建筑法》

　　（2）《中华人民共和国民法典》

　　（3）《政府投资条例》

　　（4）《深圳经济特区政府投资项目管理条例》

　　（5）《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》

　　（6）《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》

　　同时参考借鉴了兄弟省、市、县（区）出台的关于工程总承包的规范性文件。

　　二、目标任务

　　住建部等相关主管部门一直对工程总承包模式寄予厚望：积极推行工程总承包和工程项目管理，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益，规范建筑市场秩序的重要措施；是勘察、设计、施工、监理企业调整经营结构，增强综合实力，加快与国际工程承包和管理方式接轨，适应社会主义市场经济发展的必然要求。

　　基于此，我们拟对政府投资项目建设工程总承包模式依法进行规范，加强各企业之间的合作共赢，最终实现业主、承包商和政府监管部门的“三赢”。为此，我们始终坚持“一条主线、三个导向”。一条主线是指，始终把投资控制管理作为政府投资建设项目工程总承包管理的主线，从工程总承包项目的发包和承包（包括工程总承包方式的适用项目、风险预估、发包方式、招标需求、合同价格形式、招标控制价、工程总承包单位的择优选定等），到工程总承包项目的实施（包括建设单位的项目管控能力要求、工程总承包单位的组织机构要求、工程概算管理、分包、施工许可和施工图设计文件要求、工程变更、调价规则和竣工验收等），到工程总承包项目的监督管理（包括工程总承包单位的终身责任，政府监督部门职责和主要建设单位的主体责任，信用管理和履约评价，以及责任追究等），形成全过程的建设项目工程总承包规范管理链条。三个导向是指：一是以问题为导向，主要梳理当前政府投资项目建设工程总承包管理中存在的问题特别是投资控制问题以及可以采取的对策；二是以需求为导向，聚焦于行政管理特别是建设单位的需求，以及工程总承包企业的诉求；三是以目标为导向，以规范政府投资建设项目工程总承包活动、控制工程投资、确保工程质量安全、促进工程总承包的制度效能为最终目标。

　　三、主要内容

　　《办法》包括五章，分别为总则、工程总承包项目的发包和承包、工程总承包项目实施、监督管理、附则，共34条。《办法》总体上以《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(以下简称《管理办法》)为纲，但在工程总承包的适用项目范围、风险管控、可发包的阶段、合同价格形式、招标控制价、招标择优、建设单位的项目管控能力、概算管理、施工图设计文件要求、信用激励约束、主要建设单位的主体责任等方面，或者作了全新规定，或者在内容和深度上有一定的细化和拓展，既符合法律法规的规定、具有可操作性，又体现坪山推进工程总承包管理模式的先行先试举措。

　　（一）明确适合采用工程总承包方式的项目范围

　　对于什么样的项目适合采用工程总承包方式，《管理办法》只是笼统规定“建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式”。根据各地的经验探索，结合坪山实际，在《办法》第五条进一步明确工程总承包方式的项目范围和条件。至于该等项目以外的其他项目，一般不采用。

　　（二）要求建设单位就可能的风险点制定管控措施

　　调研发现，工程总承包项目的风险点主要集中在设计管理、造价管理和招标管理等方面。为此，在《办法》第六条要求建设单位在项目策划阶段就对可能存在的上述风险点进行梳理，并制定对应的管控措施，以便有效控制投资。

　　（三）根据坪山实际扩展项目发包的阶段

　　对于什么时候进行工程总承包项目发包，《管理办法》第七条规定，政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行。但从我市和我区实际来看，存在的工程总承包项目是在项目立项后就发包，因为此类政府投资项目都是市、区政府对市民作出承诺的学校、医院等亟待解决民生诉求的项目。为此，在《办法》第七条第三款做了规定。同时对招标需求（含设计任务书）的内容提出了诸多明确要求。

　　（四）根据招标阶段不同合理确定合同价格形式

　　《办法》第八条结合各地实践，根据招标阶段不同来确定合同价格形式，即：（1）固定总价合同（2）采取下浮率报价和批复的总概算作为上限价结算方式。

　　（五）强化工程概算编制管理

　　项目立项或者可行性研究（方案设计）完成后实施工程总承包模式的，概算一般由工程总承包单位负责编制，对此实有必要进行针对性管控。一是编制概算总价要求；二是特殊材料设备使用确定的流程和确定方式；三是施工图设计文件编制及使用有关要求。

　　（六）适当优化施工许可申领

　　按照国家“放管服”改革和告知承诺制改革精神的，在《办法》对施工许可申领条件做了规定，需要强调的是，并不是申领施工许可后工程总承包单位就可以任意开始施工，仍需遵守基本建设程序，即具体施工必须有相应的施工图设计文件，且该文件应当上传至深圳市建设工程勘察设计管理系统并得到建设单位确认。

　　（七）允许分阶段编制使用施工图设计文件

　　工程总承包模式的核心特征在于设计、采购、施工的深度融合，设计、采购、施工都属于工程总承包单位的承包范围，工程总承包单位可以进行总协调、总管控，分阶段设计、施工、采购的融合交叉，有助于节约工期、成本控制。为此，在《办法》第十八条做了规定。

　　（八）规范工程总承包项目竣工验收

　　部分工程总承包项目结算按投标报价和批复概算批复金额的低值计价，实际实施内容少于合同要求内容。对此，《办法》第二十一条明确有关项目竣工验收时，要求核对实际施工内容与招标需求和合同约定内容。

　　（九）明确主要建设单位的主体责任

　　我区政府投资建设工程总承包项目主要由区建筑工务署、区水务局、区城市管理和综合执法局、区交通轨道管理中心等单位组织实施，该等主要建设单位有责任、有义务总结其工程总承包项目实施过程中的经验教训，落实主体责任。

　　四、关键词诠释

　　深圳市政府投资工程，是指利用市本级预算内资金和其他财政性资金以及利用公共资源融资所进行的固定资产投资建设称；非财政性国有资金投资工程，是指国有企业自筹资金控股或者占主导地位的投资建设工程。

　　工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。