为加强坪山区建筑市场诚信体系建设，健全失信惩戒机制，进一步规范建筑市场各方主体行为，区住房和建设局制定了《深圳市坪山区建筑市场主体“黑名单”管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。现就《办法》有关政策解读如下：

　　一、《办法》编制背景

　　联合奖惩是社会信用体系建设的“牛鼻子”，具有纲举目张的重要作用。《国家发展改革委 人民银行关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（发改财金规〔2017〕1798号）鼓励各部门根据职能，针对联合奖惩对象，梳理形成更多程度适当、效果显著的奖惩措施，并通过制度文件等形式加以确认。2018年下半年以来，我区组织开展了2次建设工程质量安全文明施工大评比，从评比情况来看，我区房建、市政及水务工程的质量、安全、文明施工（含环境卫生）总体水平为一般等级，个别企业在施工质量安全和安全文明生产方面存在严重违法或者拖欠建筑工人工资等问题。为此，区住房和建设局决定以建筑市场主体“黑名单”制度为突破口，后续逐步建立和完善我区建筑市场信用体系建设（包括尽快出台建筑市场主体信用管理办法）。

　　二、《办法》编制依据

　　《办法》主要根据《建筑市场信用管理暂行办法》（建市﹝2017﹞241号）、《深圳市生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”信息管理暂行办法》（深安办规﹝2017﹞1号）和《关于严厉惩处建设工程安全生产违法违规行为的若干措施》（深建规﹝2017﹞11号）等有关规定要求，结合坪山区建筑市场的实际情况进行编制。 

　　三、《办法》的目标和任务

　　《办法》的目标和任务主要是：（1）对坪山建筑市场主体涉及安全生产、工程质量、生态环境等领域严重危害人民群众身体健康和生命安全的严重失信行为，在有关部门和社会组织依法依规对其作出处理和评价的基础上，通过信息共享，推动其他部门和社会组织依法依规对该等严重失信行为采取联合惩戒措施，使失信者付出代价，让失信者处处受限，形成引导社会成员诚实守信的正确导向。（2）实现现场企业的生产行为与行业管理、建筑市场之间的联动，引导建筑市场主体牢固树立安全生产的“底线思维”和“红线意识”，真正形成一种从企业到人员的全方位“倒逼”机制，防微杜渐，对安全生产工作明显重视，安全生产水平明显提高，建设项目现场安全生产管理状况明显改善，人民群众对我区工程施工安全满意度明显提升。概而言之，《办法》的最终目标是要规范建筑市场秩序、确保工程质量安全、促进行业发展。

　　四、《办法》主要内容与重点解读

　　《办法》共12个条文，对“黑名单”的适用范围、管理部门、构成范围、管理程序、管理期限以及管控措施等作出了具体的规定。

　　（一）关于适用范围

　　一是在坪山区行政区域内严重违反建筑市场法律法规及其它有关规定的从事房屋建筑和市政基础设施、水务等工程建设活动的勘察、设计、施工（含分包）、监理、代建等单位；二是依照有关法律法规被予行政处罚的前述单位的注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师、注册监理工程师、注册造价工程师等工程建设类注册执业人员。对于前述单位和从业人员，由区住房和建设局按照《办法》规定，列入建筑市场主体“黑名单”，并向社会发布，实施失信惩戒和从严监管。

　　（二）关于“黑名单”构成范围

　　《办法》第六条列出了12类建筑市场主体“黑名单”构成范围，主要是《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国安全生产法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等规定的施工质量安全和安全文明生产方面的严重违法行为，以及我国工程建设领域的顽疾拖欠建筑工人工资等问题，区别于一般违法行为。譬如：

　　1.在全区质量安全文明施工检查评比中排名倒数且一个日历年度内因同类问题被主管部门或其委托的质量安全监督机构责令停工、责令整改、认定不良行为、行政处罚的（其中在监工地总数在一百个以上的，为排名倒数后五名；在监工地总数在一百个以下的，为排名倒数后三名）。

　　解读：为落实区主要领导批示精神，通过源头管控，有效提升坪山建设工程质量安全文明施工（含环境卫生）水平，打造优质高效、安全可控、环境整洁、文明有序的施工环境，建设与现代化创新型城市相匹配的精品工程，2018年下半年以来，我区组织开展了2次建设工程质量安全文明施工大评比活动，取得了较好的效果，得到区委区政府主要领导的肯定，评比工作将常态化。评比结果重在运用，只有形成优胜劣汰的考核机制才能发挥作用。作为排名倒数的企业，仍在一个日历年度内因同类问题被主管部门或其委托的质量安全监督机构责令停工、责令整改、认定不良行为、行政处罚，应该说，这样的企业对评比结果是不重视的，对工程质量安全文明施工也是不重视的，不能吸取经验教训积极予以改进，同类问题在短时期内一再发生，屡禁不止，有必要予以适当惩戒。

　　2.任一项目一个日历年度内因质量安全文明施工、泥头车管理、施工扬尘、噪声扰民、环境卫生、水土保持等问题被区同一行政主管部门实施三次以上行政处罚的。

　　解读：工程施工过程中文明施工、泥头车管理、施工扬尘、噪声扰民、环境卫生、水土保持等一直是工地附近居民非常关注、反应比较大的问题，在我区建设工程安全文明施工费得到足额保障的情况下，企业在短时期内因文明施工问题被同一行政主管部门3次以上给予行政处罚，表明单纯的行政处罚对该企业已无威慑力，有必要列入“黑名单”予以适当惩戒。

　　3.任一项目一个日历年度内因违反工资支付、劳动用工管理、劳动保障监察等有关规定，被区人力资源局实施两次以上行政处罚的；克扣、无故拖欠农民工工资报酬，数额达到认定拒不支付劳动报酬罪数额标准，被区人力资源局查处并作出行政处理或者处罚决定的；或者涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪，案件被移送公安机关，且公安机关受理立案的。

　　解读：根据《人力资源社会保障部关于印发<拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法>的通知》（人社部规〔2017〕16号）和《深圳市人力资源和社会保障局关于印发<关于贯彻落实拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法的指导意见>的通知》(深人社发﹝2018﹞95号)文件精神，上述两款规定的情形，可以认定为严重拖欠农民工工资的违法失信行为，并按照国家发展改革委等30个部门联合印发的《关于对严重拖欠农民工工资用人单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2017〕2058号）可列为联合惩戒对象。

　　4.按照履约评价规定，经区建筑工务署等政府投资项目建设单位认定单项工程定期履约评价或单项工程最终履约评价为“不合格”的。

　　解读：按照相关履约评价制度和操作实践，单项工程定期履约评价或单项工程最终履约评价如“不合格”，都是因为存在严重违约的情形。这就符合《中华人民共和国招标投标法》第六十条第二款和《深圳市人民政府关于建设工程招标投标改革的若干规定》（深府〔2015〕73号）第五十五条第三款关于“中标人不按照与招标人订立的合同履行义务，情节严重的，取消其二年至五年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告”的规定。《办法》将履约评价不合格的行为对象纳入黑名单，仅限于政府投资项目，主要是考虑到区建筑工务署等政府投资项目建设单位已依法建立政府投资建设工程承包商履约评价制度并已规范实施，滥用的可能性极小。

　　至于从业人员列入“黑名单”，需要同时具备两个条件：（1）其所就职的企业应当被列入区建筑市场主体“黑名单”；（2）企业被列入区建筑市场主体“黑名单”的情形，根据法律法规还应当同时对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处罚。

　　概而言之，《办法》按照“谁认定、谁负责”的原则，根据相关市场主体行为的诚信度和发起联合惩戒的必要性，制定坪山建筑市场主体“黑名单”统一认定标准，依法审慎认定“黑名单”。

　　（三）关于“黑名单”管理程序

　　严格“黑名单”的认定程序：信息采集部门对拟纳入“黑名单”的企业进行取证核实—告知—听取申辩意见—纳入“黑名单”—报送区住房和建设局—社会公开通报。

　　具体而言：（1）认定名单的部门（单位）即区级国家机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织（《办法》所称信息采集部门）依据认定标准生成“黑名单”的初步名单；（2）按照规定履行告知程序；（3）有异议的，可在5 个工作日内提出申辩意见，并由信息采集部门核实；（4）经异议处理，“黑名单”主体认定有误的，信息采集部门将相关主体从“黑名单”中删除；（5）异议不成立或者未提出申辩的，信息采集部门于每月最后一个工作日汇总当月“黑名单”信息报区住房和建设局；（6）区住房和建设局自确定之日起7个工作日内通过坪山区政府门户网站对外公布，并通报至各相关单位；（7）在“黑名单”管理有效期限内，认定依据依法被变更或者撤销的，“黑名单”信息相应变更或者撤销，并按规定报区住房和建设局；（8）在“黑名单”管理期限届满后，即从“黑名单”中解除。

　　（四）关于“黑名单”管理期限

　　对于被列入“黑名单”的企业和人员的处理的一个原则是有限期惩戒，即自“黑名单”公布之日起一年。同时考虑到事故等级大小不一样，不能都适用同样的管理期限，否则有失公平，故特别规定发生较大事故、重大事故及以上的管理期限分别为两年和三年。此外，对于屡次严重违法而连续进入“黑名单”的，管理期限合并执行，以二者中截止日期较远的管理期限为最终执行的管理期限。应该说，合并执行而非叠加执行对企业实属从宽处理。

　　（五）关于“黑名单”的管控措施

　　《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）要求各地区、各部门将严重失信主体列为重点监管对象，依法依规采取行政性约束和惩戒措施。《深圳市公共信用信息管理办法》（深圳市人民政府令第297号）第二十九条规定，本市国家机关、群团组织和法律法规授权具有公共事务管理职能的组织应当对联合惩戒对象依法依规采取行政性约束和惩戒，具体措施包括：（二）相关行业主管部门依法不予行政许可审批、限制资质资格；（三）依法限制参与政府资金扶持、表彰奖励；（四）依法限制参与政府采购、建设工程招投标资格；（六）依法列入日常监督检查重点名单；（八）法律、法规和规章规定其他惩戒措施。基于此，《办法》第九条要求各相关部门对纳入“黑名单”的单位及从业人员在“黑名单”管理期限内依法采取约束和惩戒措施，在市场准入、资质资格管理、招标投标等方面依法给予限制。

　　五、《办法》拟解决的主要问题

　　一是着力解决当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的施工质量安全和安全文明施工失信问题，包括工程质量安全、招投标、文明施工、泥头车管理、施工扬尘、噪声扰民、环境卫生、水土保持、工资支付、劳动用工管理、资质管理、标准管理、履约评价等等。二是聚焦于行政管理需要，首先是“黑名单”的认定要便于操作和可执行，减少执法随意性；其次是厘清相关部门职责和“黑名单”管理程序，整个实施程序公开公正，避免监管部门的工作人员滥用自由裁量权；再就是明确“黑名单”管控措施，让“黑名单”制度最终落到实处，让失信者付出代价、处处受限，从而真正形成一种从企业到人员的全方位“倒逼”机制，防微杜渐，对施工质量安全和安全文明施工明显重视。