唐皓，深圳市综合交通与市政工程设计研究总院工程设计研究三院总工程师，高级工程师，主要从事交通设计及管理工作。

　　工程总承包模式在国际上得到广泛应用，相比传统的施工总承包模式，工程总承包通过加强建设工程的总体策划以及项目组织管理，在控制工程投资、缩短建设周期、提升工程质量、明晰责任权利、优化资源配置、减少业主组织协调量等方面具有显著优势。我国早在1984年就开始推行工程总承包，住建部等相关主管部门一直对工程总承包模式寄予厚望：积极推行工程总承包和工程项目管理，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益，规范建筑市场秩序的重要措施；是勘察、设计、施工、监理企业调整经营结构，增强综合实力，加快与国际工程承包和管理方式接轨，适应社会主义市场经济发展的必然要求。政府投资项目建设工程总承包既有工程总承包的一般特征，也应当符合政府投资项目监管的特殊要求。政府投资的资金是公共财政支持，项目具有公共品属性，不以盈利为目标，是为了满足社会公众的需求，具有公益性目标，国家对项目管理设有经济性、效率性、效果性、公平性等评价目标，受到严格的制度约束，需要对项目实施全过程的监管，保障项目绩效，实现项目社会效益。

　　坪山区住房和建设局以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻剖析共性问题，以小切口推动大改革，通过标本兼治的有效措施推进制度创新，制定了《坪山区政府投资项目建设工程总承包管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》总体上以《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》为纲，但在工程总承包的适用项目范围、风险管控、可发包的阶段、合同价格形式、招标控制价、招标择优、建设单位的项目管控能力、概算管理、施工图设计文件要求、信用激励约束、主要建设单位的主体责任等方面，或者作了全新规定，或者在内容和深度上有一定的细化和拓展，既符合法律法规的规定、具有可操作性，又体现了坪山推进工程总承包管理模式的先行先试举措，实现了继承和创新有机统一、原则性和灵活性有机统一、激励和约束有机统一、问题和对策有机统一。

　　一、继承和创新有机统一

　　《办法》在体例、基本概念、基本原则、部门职责、适用项目等方面基本遵循《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，在发包阶段、合同价格形式、建设单位和工程总承包单位能力要求、施工许可等方面基本遵循《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》相应规定的同时进行了创新，例如申领施工许可证时提交工程总承包合同即可视为已经确定建筑施工企业、有满足施工需要的施工图纸及技术资料、有保证工程质量和安全的具体措施，因为建设单位具备工程总承包项目管控能力，总承包单位具有相应的工程总承包管理能力与履约能力，这样规定，是符合国家“放管服”改革和告知承诺制改革精神的，而且具体施工仍需遵守基本建设程序，受到《办法》第十八条的约束，即必须有相应的施工图设计文件，且该文件应当上传至深圳市建设工程勘察设计管理系统并得到建设单位确认。

　　二、原则性和灵活性有机统一

　　一是工程总承包项目发包原则上应当在初步设计或者项目总概算审批完成后进行，但例外情况下经区政府研究决定，可以在工程项目建议书或者可行性研究报告获批复或者方案设计文件经审查后发包；二是要求建设单位原则上应当具备工程总承包项目管控能力，如管控能力不足就应当委托项目管理单位对工程总承包项目进行全过程管理；三是概算编制原则上应当在施工图设计文件编制之前完成并送审，同时根据实际需要允许分阶段编制概算和送审，但应当先行报经区政府同意；四是允许根据项目实施情况，分阶段、分子项、分单体编制施工图设计文件，经建设单位确认后即可用于施工。

　　三、激励和约束有机统一

　　《办法》的目标之一是要实现业主、承包商和政府监管部门的“三赢”。允许例外情况下可以在工程项目建议书或者可行性研究报告获批复或者方案设计文件经审查后发包，根据实际需要允许分阶段编制概算和送审，提交工程总承包合同即可视为已经确定建筑施工企业、有满足施工需要的施工图纸及技术资料、有保证工程质量和安全的具体措施，允许根据项目实施情况分阶段、分子项、分单体编制施工图设计文件，这些都是建设单位和承包商所欢迎的，有助于提高效率、缩短工期；与之对应，亦有相应约束，包括区政府研究决定、报经区政府同意、遵守基本建设程序并得到建设单位确认，如因此严重影响工程质量或者违反有关安全生产法律法规或者文明施工的，将按照工程总承包合同专用合同条件约定相应扣除工程款项，同时纳入信用管理和作为履约评价重要内容。

　　四、问题和对策有机统一

　　对于工程总承包单位倾向采用利润最大化设计方案，设计不合理或超规范设计增大工程量和工程造价等问题，《办法》通过明确工程总承包模式适用项目，要求建设单位预估风险、明确建设需求和招标需求以及合同价格形式、对施工图设计文件组织论证评审来解决；对于结算按投标报价和概算批复金额的低值计价、实际实施内容少于合同要求内容的问题，《办法》要求竣工验收时建设单位应当核对实际施工内容与招标需求和合同约定内容是否相符；对于合同建设标准、功能需求等不明确，不利于EPC总承包项目设计控制和投资控制等问题，《办法》通过明确工程总承包模式适用项目，要求建设单位预估风险、明确建设需求和招标需求等来应对；对于工程总承包项目概算申报过晚、概算根据施工图或竣工图编制，达不到控制预算、结算的目的问题，《办法》要求概算编制原则上应当在施工图设计文件编制之前完成并送审、获批复后方可实施，同时允许在报经区政府同意的情况下，因分阶段编制施工图设计文件，概算可以分阶段编制和送审。