非农建设用地是深圳城市化过程中保障原农村集体权益的重要载体。为维护社区股份合作公司权益，市、区出台了相关指导性文件，提供了非农建设用地管理的政策依据。2017年坪山由功能区正式升级为行政区，城市功能和规划定位发生变化，非农建设用地管理要求也随之改变。在《坪山新区非农建设用地城市化后续管理暂行办法》到期后，市规划和自然资源局坪山管理局（以下简称“管理局”）开展了《坪山区非农建设用地管理办法》（以下简称《管理办法》）研究工作，指导非农建设用地的划定、落实、调整、分割及核销等管理工作，以适应新的发展形势。

　　一、规范管理机制，提高行政审批效率

　　《管理办法》在细化职责分工的基础上，优化调整了审批程序，对“占用3000平方米以上已完善征（转）地补偿手续用地落实非农建设用地、补划及新增非农建设用地指标、涉及非农建设用地管理的其他重大事项”等3种情形，经管理局初审后报区政府审批；其他日常管理事项由管理局进行审批和管理。按照“突出重点、分类处理”的工作思路，明晰事权，并对非农指标参与城市更新和土地整备的条件与路径做了规定，理顺审批流程纵向链条和部门协作横向链条，优化了审批环节，在接收申请后做到及时响应，提高了非农审批效率。

　　二、明确工作标准，发挥非农管理效能

　　在“十四五”规划、国土空间规划等上层规划指导下，坪山正全力打造高质量可持续发展的创新高地，需要城市更新和土地整备项目来释放发展空间、提升城区品质，而合法用地不足是制约城市更新、影响土地整备的主要因素。《管理办法》立足实际，多举措解决痛点问题：一是空地调入城市更新项目的，用地面积由原1:1.3提高至1:1.5，鼓励城中村自行拆除后向政府移交土地。二是衔接历史遗留违法建筑处理与非农建设用地管理。三是明确非农建设用地与其他合法用地重叠的处理规则。四是提出非农建设用地公建指标、统建用地可计入城市更新项目合法用地指标；扶贫奔康用地、社区综合楼用地、同富裕用地等社区合法用地也可参照国有已出让用地，根据原用地批准用途参与城市更新和土地整备。这些举措既有利于解决城市更新项目合法用地不足的问题，促进坪山区城市更新及土地整备工作；又可以有效解决历史遗留产业类和公共配套类违法建筑处理、社区未建房户和拆迁安置户的历史遗留问题，推动城市发展空间腾挪优化和土地节约集约利用。

　　三、拓宽使用方式，保障社区合法权益

　　非农建设用地关系着社区的切身利益，一直都是社区关注的焦点。当前城市发展面临土地资源紧约束困境，悬空的非农指标难以落地；而且以当前的发展眼光来看，过去划定的部分非农建设用地存在地块分散、规模小、与现行规划冲突等问题。《管理办法》兼顾了原农村集体经济组织的利益诉求，对非农建设用地指标划定、落实、调整提出了更为具体、明确的要求，进一步深化了非农建设用地后续管理；同时，对于原已调入城市更新项目范围内的非农建设用地指标，可申请调入其他城市更新或土地整备利益统筹项目。通过对具体非农建设用地的范围调整、指标悬空、用途调整和开发、指标分割等内容的详细规定，拓宽非农建设用地使用方式，有效盘活非农建设用地指标，提高非农建设用地使用效益，从而保障原农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进社区股份合作公司转型发展。

　　管理局经过多轮研究和打磨，并广泛征求了多个区相关职能部门以及社会公众意见，完成了《管理办法》的修订。《管理办法》重点补充完善了非农建设用地与城市更新及土地整备项目管理机制、与其他合法用地重叠处理原则、指标分割规则等内容，细化了非农建设用地管理工作“颗粒度”，能够有效指导非农建设用地后续管理工作，对于解决坪山区城市治理面临的土地空间掣肘问题，具有很强的现实意义。

　　李庆  高级工程师 注册城乡规划师 深圳市坪山规划和自然资源研究中心公共项目研究部部长