尊敬的朱子瑶（等）代表：

　　你们提出的《关于推动解决辖区未完善征转补偿手续土地转让历史遗留问题的建议》（第1-2021007号）收悉。经认真研究，现答复如下：

　　一、未完善征转补偿手续土地的产生原因

　　2003年10月29日，深圳市委、市政府印发了《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见》（深发[2003]15号），明确加快宝安、龙岗两区城市化进程，明确村集体经济组织全部成员转为城市居民的，原属于其成员集体所有的土地依法转为国家所有。市、区规划国土部门要集中力量依法对这两区的农村集体土地进行清理，并加大管理力度。2003年10月30日，市政府发布《深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的通告》（深府〔2003〕192号），规定本通告发布之日起，在宝安、龙岗两区全面推进城市化工作。坚决制止非法占地、违规批地、非法转让土地以及违章抢种、抢建。2004年6月26日，市政府发布《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号），规定根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。对两区集体所有转为国有的土地，由两区政府对原集体组织的继受单位或者经济组织和个人分期分批给予适当补偿。

　　根据上述规定，2004年起龙岗区全面实施城市化，龙岗区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于其成员集体所有的土地已属于国家所有。对原属于集体的土地，由各街道办负责给予适当转地补偿。由于转地工作量大，前期转地缺乏较为完善的机制，且大量农村集体土地在2004年、2005年城市转地前就以租代卖、租赁、转让等形式用于工业用途或由相关买受人控制，加上违建抢建现象突出，导致目前仍存在大量未完善征转手续的土地，该类土地大部分仍掌握在原农村集体经济组织手中，部分掌握在承租人、买受人手中。

　　为解决该类未完善征转手续土地征转为国有，市政府及市国土部门相继出台了一系列政策措施，主要包括《关于推进土地整备工作的若干意见》（深府[2011]102号）、《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规[2018]6号）、城市更新政策等相关政策。

　　二、未完善征转补偿手续土地（集体外卖地）的处理思路

　　目前，深圳市针对未完善征转手续用地的处置路径包括：房屋征收及土地整备、城市更新、利益统筹等，其中城市更新、利益统筹是基于各方利益共享的方式制定的政策。具体说明如下：

　　（一）集体外卖地在房屋征收、土地整备中的处理思路

　　在政府主导的房屋征收、土地整备过程中，涉及原农村集体经济组织或其继受单位转让或以租代卖土地的，一般情况下采取的补偿思路为：由于未完善征转补偿手续的土地（集体用地）由原农村集体经济组织管理、使用，原农村集体经济组织是该土地法律意义上的权益人，政府按转地标准给予原农村集体经济组织继受单位相应的土地转地补偿款，之后由原农村集体经济组织继受单位与相关买受人按“退地还钱+利息”等方式理顺经济关系。需要说明的是：由于法律法规以及国家政策禁止集体土地对外转让、出租用于非农业用途，对于存在这类情形的，需由原农村集体经济组织继受单位自行与相关买受人理清经济关系。

　　（二）集体外卖地在城市更新中的处理思路

　　在城市更新活动中，对未完善征转补偿手续土地（集体用地）上存有建筑物的，可以通过城市更新的方式进行补偿，由开发单位对地上建筑物权益人以及原农村集体经济组织继受单位给予相应的补偿，未完善征转补偿手续土地征转为国有土地，在开发单位形成单一主体后，通过协议出让方式出让。对于未完善征转补偿手续土地属于空地，且面积较大的，因城市更新政策限制未建设用地纳入城市更新单元，则外卖集体空地就无法通过城市更新方式完善转为国有土地的手续。

　　（三）集体外卖地可以通过纳入违法空间管控专项行为或通过土地整备利益统筹方式解决各方利益诉求问题

　　对于未完善征转补偿手续土地（集体外卖地），可以通过纳入违法空间管控专项行为或通过土地整备利益统筹方式解决各方利益诉求问题。

　　利益统筹适用于以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际掌控用地（含外卖地）为主要实施对象的项目，利益统筹项目以街道为界限，项目范围内至少有一块 3000 平方米以上集中成片的未完善征（转）地补偿手续规划建设用地。

　　利益统筹项目按照政府主导、社区主体、社会参与的原则，综合考虑项目范围内未完善征（转）地补偿手续用地和原农村集体经济组织继受单位合法用地，通过规划、土地、资金、产权等统筹手段，完成整备范围内土地确权，一揽子解决历史遗留问题，实现政府、原农村集体经济组织继受单位及相关权益人多方共赢，促进社区转型发展。

　　在利益统筹项目范围内，政府与原农村集体经济组织继受单位“算大账”，通过资金安排、土地确权、用地规划等 手段，集约节约安排土地，保障城市建设与社区发展空间需求。 原农村集体经济组织继受单位与相关权益人“算细账”，通过货币、股权和实物安置等手段，确保权益人相关权益，实现整备范围内全面征转清拆。除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。

　　通过利益统筹项目（含违法空间管控）处理，有助于解决原农村集体经济组织继受单位、相关买受人等各方的利益诉求，有助于盘活用地。

　　三、关于对代表建议的回复

　　为加快土地整备工作，保障城市基础设施、公共服务设施和重大产业项目供应，推进我市历史遗留问题处置，深圳市政府及市规划和自然资源局已出台多项政策（包括利益统筹、城市更新等）解决未完善征转补偿手续土地的处置。

　　深圳市已出台的土地整备利益统筹政策主要针对原农村集体经济组织继受单位实际掌握的未完善征（转）手续用地（含集体外卖地）。目前市规划国土部门正在研究制定针对已征未完善出让手续用地、已出让需收回国有土地的利益统筹政策，两项政策如果顺利推出则能实现土地整备利益统筹政策对各种用地类型的全覆盖，对完善土地整备政策体系具有重要的意义。土地整备政策工具的完善也有利于土地整备项目的顺利推动。

　　关于你们提出的宝贵建议，现回复、解释如下：

　　（一）关于通过立法方式明确给予外卖地买受人（实际控制人）适当补偿的建议

　　集体外卖土地涉及多方利益诉求，政策的制定需要考虑平衡原农村集体经济组织继受单位和相关权益人等各方利益，避免“开天窗”，相关政策需要谨慎研究。我局认为，对于未完善征转手续的土地（含集体外卖地），需在各方理顺经济关系的情况下进行处置，在未与原农村集体经济组织继受单位理顺经济关系，即未取得原农村集体经济组织继受单位意见的情况下，直接对原集体土地买受人进行补偿，缺乏上位法律依据，且易引发纠纷，甚至可能有向社会传导支持、鼓励买卖集体用地的不良导向。

　　（二）关于研究出台未完善征（转）补偿手续土地纳入城市更新、土地整备利益统筹的政策，以市场化手续解决历史遗留问题的建议

　　目前，深圳市针对未完善征转手续用地的处置已出台城市更新、利益统筹等方面政策，政策工具较为充足。对于代表提到的案例，原农村集体经济组织继受单位及相关买受人可以在现有利益统筹等政策下，协商利益分配问题。

　　关于出台土地政策问题，根据职责分工以及职能划分，土地政策的出台需全市“一盘棋”，土地政策的制定权在于市政府以及市规划和自然资源局，关于代表提出的研究出台新政策问题，我局将会向市规划和自然资源局反映，提请市规划和自然资源局考虑是否出台外卖地处置思路及政策，完善政策工具箱，通过市场化手段解决集体外卖地的处置、入市等。

　　（三）关于研究出台原农村集体经济组织和土地买受人以合作开发对土地进行二次开发的建议

　　如上所述，根据职责分工以及职能划分，土地政策的出台需全市“一盘棋”，土地政策的制定权在于市政府以及市规划和自然资源局。目前，未完善征（转）补偿手续土地的上市交易需要按政策对用地进行处置，转为国有土地后方能出让使用。我区难以突破现有政策，允许原农村集体经济组织继受单位和土地买受人以单独立项或合作开发对未完善征（转）补偿手续土地进行二次开发。但是，原农村集体经济组织和相关土地买受人可以考虑通过利益统筹项目立项，在利益统筹政策的框架内，对留用土地按程序进行合作开发。

　　（四） 关于研究推动已征转未入库地块的建议

　　当前我区存在大量已征转未入库地块，土地用不了、用不好。一是因各种历史原因已征转未入库地块底数情况难以清晰掌握，经收集，根据市规划和自然资源局坪山管理局统计数据，全区已征转未入库的土地约14平方公里；而根据规划土地监察局和各个街道统计合集数据，全区已征转未入库的土地约26平方公里。二是未入库地块情形不一，如在推进我区2021年产业用地整备过程中，根据征转资料和地块现状情况，有三类情形，A类为征转资料完整，补偿到位，地块现状符合入库；B类为部分征转资料缺失（如支付凭证），补偿无争议，地块现状需要清理完毕并提供入库图斑后方可办理入库；C类为存在历史遗留问题或经济关系未厘清，地块现状存在永久性建筑物，主要为C类。三是未入库原因复杂，如土地管理真空导致未及时清理被占用重新入库难度大，如早期征转地补偿经济管理未理清导致地块建筑物未清理未入库，如三方代征地缺乏处理政策。为解决已征转未入库地块问题，建议由规划土地监察局、市储备中心坪山储备办牵头，城市更新和土地整备局、各街道办事处、市规划和自然资源局坪山管理局等相关部门配合形成合力，摸清底数形成全区已征转未入库大数据，研究出台历史遗留地块处理政策，逐步解决已征转未入库历史遗留问题。

　　感谢代表们对辖区未完善征转补偿手续土地转让历史遗留问题处理提出的宝贵工作建议和意见。在后续工作中，我局将继续做好本职工作的同时，积极探索解决未完善征转补偿土地转让的历史遗留问题的路径。

　　此函。

深圳市坪山区城市更新和土地整备局

2021年7月26日